Pourquoi a-t-on créé l’ENA ? Aux origines d’une école qui voulait inculquer le "sens de l'État"

La fin d'une ère. Après plus de 75 ans d'existence, l'ENA va disparaître. Avec cette annonce, Emmanuel Macron espère refondre en profondeur la haute fonction publique pour que son accès devienne plus ouvert, plus divers et plus en phase avec la société. Il s'agit "d'offrir aux Français un service public plus proche, plus efficace, plus transparent et plus bienveillant", précise l'Élysée. Une tâche qui s'annonce ardue, d'autant plus lorsque l'on sait que l'ENA s'inscrivait, au moment de sa création en 1945, dans un processus relativement similaire. Retour aux origines de cette institution, devenue au fil des années le symbole ultime du pouvoir, avec Cédric Passard, maître de conférence en sciences-politiques à Sciences-Po Lille. 

L'ENA voit le jour au sortir de la Seconde Guerre mondiale, en 1945. Qu'est ce qui motive cette création ?

L'expérience du régime de Vichy et de la collaboration, sans aucun doute. Surtout, elle a donné un sens nouveau à un projet débuté sous le Front Populaire avec Jean Zay. Ce texte, qui reposait notamment sur l'idée de démocratisation et l'homogénéisation des voies d'accès à la haute fonction publique, avait été voté en 1938 à la Chambre des députés avant de se heurter au veto du Sénat. 

À l'origine, quels étaient les objectifs de cette nouvelle école ? 

D'abord, comme dans le projet initial, il existait une volonté de démocratisation de la fonction publique. Sous la IIIe République, les grands corps administratifs avaient chacun des concours séparés, avec assez peu de visibilité. Cela fonctionnait par cooptation, clientélisme ou par le biais de transmissions familiales. Le but de l'ENA était de rompre avec ce paradigme, dans une logique méritocratique. C'est d'ailleurs dans ce contexte qu'on a voulu "déparisianiser" le recrutement. Avant 1945, les hauts fonctionnaires l'étaient de pères en fils. Ils étaient tous issus d'un petit milieu, très sélectif. C'était le règne du népotisme (personne usant de son autorité pour procurer des avantages aux gens de sa famille, NDLR). 

Après Vichy, l'idée était aussi d'obtenir une haute fonction publique développant un véritable sens de l'État, du service public, de la responsabilité et de l'humain.

Il semblait également nécessaire de rationaliser la fonction publique et d'unifier le recrutement des grands corps d'État. À cette fin, un concours unique a été mis en place. Il faut aussi y voir un désir d'améliorer le niveau de la haute fonction publique, la logique de l'époque étant de sélectionner davantage de candidats pour faire émerger de meilleurs hauts fonctionnaires.

Dans leurs discours, Michel Debré et les fondateurs de l'ENA insistent particulièrement sur l'aspect humain... 

C'est vrai qu'il y avait un objectif un peu moral derrière la création de l'École nationale de l'administration. La formulation de l'ordonnance de 1945 est particulièrement parlante. Selon ce dernier, l'ENA "doit apprendre à ses futurs hauts fonctionnaires le sens de l'État, leur faire comprendre les responsabilités de l'administration, leur faire goûter les grandeurs et apprécier les servitudes du métier. Elle doit donner à aux élèves le goût de quelques qualités maîtresses : le sens de l'humain, le sens de la décision et le sens de l'imagination qui ne craint aucune audace ni aucune grandeur". Cela semble incongru aujourd'hui mais c'est le socle de valeurs sur lequel l'ENA a été créée. De plus, les fondateurs se sont attelés à créer une école d'apprentissage insistant sur la dimension pratique et l'importance du terrain avec de longs stages. Une pratique inédite pour l'époque. Leur vision se trouvait donc à l'opposé de l'idée d'un haut fonctionnaire aveugle, d'un "petit soldat" obéissant froidement aux ordres.

Mais alors, que s'est-il passé pour que l'ENA fasse, aujourd'hui, l'objet d'autant de critiques ? 

Les critiques se sont surtout cristallisées dans les années 1980, à partir du moment où les Énarques ont investi la sphère privée, politique et économique. Cela a créé de la confusion des genres, parfois des conflits d'intérêt.

Surtout, l'ENA souffre de ne pas avoir rempli certains de ses objectifs. Par exemple, celui de démocratisation a été atteint mais de manière incomplète. En comparant avec la IIIe République, on se rend compte que l'école a permis de réaliser une vraie rupture, de mettre fin à un recrutement totalement endogène. Malgré tout, cela n'est sans doute toujours pas suffisant. 

Enfin, je pense que l'ENA est victime de son succès. Après des débuts assez difficiles et des résistances dans les hautes instances, l'école s'est tellement imposée qu'elle est devenue un, si ce n'est le, symbole du pouvoir. Quatre présidents de la République en sont issus, de nombreux ministres également. Elle est devenue l'école des élites, la "super grande école".