Réforme des retraites : une entrée en vigueur dès l'été 2023, est-ce possible ?

L'actualité politique du premier semestre 2023 sera dominée par la réforme des retraites. Emmanuel Macron l'a confirmé lors de ses vœux aux Français. Il a également précisé qu'il souhaitait que cette promesse de campagne datant déjà de 2017 entre rapidement en vigueur. "Les partenaires sociaux et le gouvernement vont travailler dans les mois qui viennent pour finir de mettre en place les nouvelles règles qui s'appliqueront dès la fin de l'été 2023", a-t-il déclaré.

Quel calendrier est prévu à l'heure actuelle ? La Première ministre recevra les mardi 3 et mercredi 4 décembre les partenaires sociaux à Matignon pour poursuivre les consultations menées depuis le 5 octobre et finaliser le projet de loi du gouvernement. Le texte sera présenté par Elisabeth Borne une semaine plus tard, le mardi 10 janvier. Ses grandes lignes devraient être les mêmes que celles déjà dévoilées par le chef de l'Etat, et la principale mesure le recul de l'âge de départ à 64 voire 65 ans.

Le projet de loi devrait être présenté et adopté en Conseil des ministres les mercredi 18 ou 25 janvier, pour une arrivée dans la foulée au Parlement. Pour celui-ci, la piste d'un examen via un nouveau texte budgétaire est envisagée, plus précisément un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificatif (PLFSSR). Cela rendrait possible pour le gouvernement l'utilisation à volonté de l'article 49.3 pour faire adopter le texte sans le vote, avec deux avantages : être certain de faire passer sa réforme dans une Assemblée nationale divisée au sein de laquelle il ne possède pas la majorité absolue et un Sénat dominé par la droite, ainsi que d'accélérer les délais. En effet, avec le 49.3, les amendements de l'opposition n'ont pas à être étudiés, discutés, votés. 

Aussi, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale n'ont pas l'obligation d'être étudiés en commission, contrairement aux projets ou propositions de loi classiques. Cela permet de gagner six semaines, la Constitution imposant ce délai entre la discussion d'un texte en séance en première lecture et son dépôt à l'Assemblée nationale ou au Sénat.

S'il recourt au PLFSSR et donc au 49.3 pour ce projet de loi, le gouvernement est également certain que les deux assemblées votent des textes identiques, évitant une navette parlementaire et la composition d'une commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux chambres.

Pour gagner du temps, l'exécutif aurait également pu avoir recours aux ordonnances en demandant au Parlement l’autorisation de prendre lui-même des mesures relevant normalement du domaine de la loi, ce qui permet d'accélérer considérablement les délais de promulgation des décrets. Mais Emmanuel Macron avait indiqué pendant sa campagne qu'il n'y aurait pas recours. Aussi, sans majorité absolue, il aurait pu lui être difficile de faire voter la loi d'habilitation autorisant l'exécutif à prendre des ordonnances, et ensuite de les faire ratifier, une obligation pour qu'elles ne deviennent pas caduques, ces dernières ayant une valeur limitée dans le temps.

Une fois adopté, un projet de loi est promulgué dans les quinze jours par le président de la République. Toutefois, pendant ces deux semaines, le délai peut être rallongé puisque les parlementaires ont la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier qu'il est conforme à la Constitution. Ce fut d'ailleurs le cas sur le budget 2023, à l'initiative de députés de droite et gauche. Les Sages ont alors l'obligation de remettre leur avis dans un laps de temps d'un mois. Mais même si une partie du texte est jugée anticonstitutionnelle, une promulgation partielle est possible. 

Ainsi, la réforme des retraites pourrait effectivement être rapidement promulguée au Journal officiel, et ses premières mesures être appliquées à l'été 2023. Si elles ne peuvent pas toutes l'être à cette échéance, le gouvernement pourrait au moins instaurer le nouveau mode des calculs des pensions, cœur de sa réforme, avec un premier recul de trois ou quatre mois pour les pionniers de la génération 1961.